Un Liban fédéral ? - Un tour d’horizon des fédérations multiculturelles et une comparaison avec le Liban

Analyse de Ahmad Al Saati, rédacteur

Juillet 14, 2021

Le président libanais Michel Aoun aurait déclaré : « Le Liban est trop grand pour être englouti (c'est-à-dire annexé), mais trop petit pour être divisé. » Cette citation concernait l'unité politique du peuple libanais, mais elle a récemment été citée par ceux qui s'opposent à la mise en place d'un système de gouvernement fédéral au Liban, une proposition qui a récemment gagné du terrain dans les cercles politiques. Ces opposants pensent que la taille du Liban le rend trop petit pour être divisé en cantons autonomes avec un gouvernement fédéral global comme en Suisse et que cela affaiblirait encore plus l'État libanais. C'est pourquoi nous avons choisi aujourd'hui d'aborder la question de la fédéralisation, de la décrire rapidement ainsi que ses variations, de présenter ses défauts et ses succès, et de comparer le Liban à certaines fédérations multiculturelles comme les États-Unis, la Suisse, l'Éthiopie et la Bosnie-Herzégovine, afin de découvrir pourquoi elle a été mise en œuvre et si elle a fonctionné pour ces pays, avec une attention particulière accordée à la Bosnie-Herzégovine en raison des similitudes considérables avec le Liban.

Le fédéralisme est l'un des systèmes de gouvernement les plus importants au monde, pratiqué par des géants tels que la Suisse, les États-Unis, l'Inde, le Nigeria, la Russie, l'Espagne, le Canada, l'Australie, la Bosnie-Herzégovine ainsi que d'autres pays comme l'Éthiopie, les Émirats arabes unis, le Pakistan, l'Irak, le Mexique et la Malaisie. Et malgré les différents types de fédéralisme mis en œuvre dans tous ces pays, la structure générale du fédéralisme peut être résumée comme suit : un gouvernement fédéral suprême, doté de sa propre constitution, d'un parlement qui s'occupe des tâches législatives et de deux chambres (un sénat/une chambre haute et une chambre des représentants) qui se partagent les tâches législatives et travaillent ensemble pour approuver les lois de l'autre, en plus de nombreuses entités fédérales subordonnées (les États aux États-Unis, les cantons en Suisse, les oblasts/okrougs/krais/républiques en Russie, les émirats aux Émirats arabes unis, les provinces au Canada, etc.) qui ont leur propre autonomie relative sous le gouvernement fédéral et leur propre constitution, leurs gouvernements locaux, leurs lois, etc.

Dans le cas des États-Unis, la Chambre des représentants compte des membres répartis proportionnellement à la population de chaque État, tandis que le Sénat compte exactement deux sénateurs de chaque État, indépendamment de la différence de population et de taille, et chaque État a sa propre constitution, ses propres lois et son propre gouvernement supervisé par un gouverneur. Dans des fédérations comme la Suisse, l'Éthiopie et l'Inde, où la diversité ethnolinguistique est parmi les plus élevées, chaque État (ou canton dans le cas de la Suisse) a le droit de choisir sa propre langue officielle, ainsi que de former son propre gouvernement dans de nombreux cas.  (Il convient de noter qu'au Liban, le Sénat a été aboli par un amendement constitutionnel, laissant la chambre des représentants comme seule chambre parlementaire, et si le Liban devait tenter de s'aligner sur la structure parlementaire bicamérale des autres fédérations, il pourrait avoir besoin de ramener le Sénat).

Mais les problèmes du Liban ne sont pas vraiment linguistiques, mais plutôt religieux ou ethno-religieux, c'est pourquoi nous pensons que la meilleure comparaison à faire pour le Liban est la Bosnie-Herzégovine, un pays qui a été confronté à une guerre civile entre ses groupes religieux distincts mais linguistiquement homogènes. Si nous devions avoir un système fédéral, il ressemblerait probablement à celui de la Bosnie-Herzégovine.

La Bosnie-Herzégovine est une nation multiethnique par excellence, avec trois groupes ethniques dominants : les Serbes, les Croates et les Bosniaques, les deux premiers étant chrétiens et le troisième étant musulman. Il convient de noter que, bien qu'il existe des différences entre leurs dialectes individuels, leur langue est considérée par les linguistes comme une seule langue serbo-croate compréhensible par tous, considérée comme trois langues distinctes uniquement pour des raisons politiques.

Bien que sa superficie soit de 52 197 m², soit environ cinq fois plus grande que les 10 452 km² du Liban, la Bosnie-Herzégovine ne compte que 3,8 millions d'habitants, soit environ un quart de moins que les 5,2 millions d'habitants du Liban. Mais en termes de diversité religieuse, la Bosnie-Herzégovine n'est pas différente du Liban. Alors que les principaux groupes religieux du Liban comptent 61,1% de musulmans, divisés en 30,6% de sunnites et 30,5% de chiites, 33,7% de chrétiens, ainsi que 5,2% de druzes, la Bosnie-Herzégovine compte 50,8% de musulmans (presque tous les Bosniaques) et 45,9% de chrétiens, divisés en 30,7% d'orthodoxes (presque tous les Serbes) et 15,2% de catholiques romains (presque tous les Croates). (CIA World Factbook, 2013)

La Bosnie-Herzégovine a d'abord adopté un système fédéral après l'accord de Washington de 1994 pour tenter de mettre fin à une guerre civile entre les armées croates et bosniaques, formant un système fédéral divisé en 10 cantons, avec leurs propres gouvernements et centres autonomes, pour soutenir la diversité ethnique des Croates et des Bosniaques. Une deuxième entité, la Republika Srpska, à l'origine un État séparatiste serbe qui les combattait tous les deux depuis des années dans la guerre civile, s'est jointe à eux après l'accord de Dayton de 1995. Au lieu d'intégrer la Republika Srpska dans la Fédération de Bosnie-Herzégovine, ils ont formé ensemble un nouveau pays, appelé lui aussi Bosnie-Herzégovine. De manière quelque peu déroutante, le pays moderne de Bosnie-Herzégovine comprend donc la Fédération de Bosnie-Herzégovine (la fédération des Bosniaques et des Croates, toujours divisée en cantons), qui porte le même nom mais est distincte, ainsi que la Republika Srpska, l'ensemble du pays englobant les deux étant également une fédération. Le district de Brcko, dans le nord du pays, a été créé en 2000, à partir du territoire des deux entités, en raison de sa composition ethnique unique où il n'y a pas beaucoup de majorités ethniques à gouverner conjointement par les deux entités.

Alors que le Liban était confronté en 1975 à une guerre civile fondée sur la violence religieuse, les sectes musulmanes s'alliant à l'origine avec les Druzes contre les Chrétiens, de multiples parties ont voulu le diviser également. Le Liban aurait également pu être une fédération entre les musulmans (et les druzes) pour y maintenir une autonomie similaire, à laquelle se serait ajoutée une entité à majorité chrétienne, et la même situation concernant Brcko s'est appliquée à Beyrouth.

Ainsi, l'actuel pays de Bosnie-Herzégovine compte une majorité de Bosniaques et de Croates dans la Fédération de Bosnie-Herzégovine et une majorité de Serbes dans la Republika Srpska, selon les lignes de répartition ethnique, le district de Brcko étant mixte. Comme toutes les cartes de diversité religieuse du Liban, la répartition des différents peuples en Bosnie-Herzégovine n'est pas non plus très uniforme, avec des exclaves et des enclaves massives et la Republika Srpska est coupée en deux par la totalité de la Fédération de Bosnie-Herzégovine. Donc, si le Liban devait être divisé, on pourrait avoir la même chose et cela peut être tout aussi réussi.

Enfin, il existe un gouvernement fédéral global qui tente d'assurer la représentation de toutes les entités fédérales et de tous les groupes ethniques. Au lieu d'un seul président, le chef de l'État est une présidence de trois membres, composée d'un Bosniaque, d'un Serbe et d'un Croate, élus ensemble pour 4 ans, la présidence tournant entre eux tous les huit mois. Le peuple de la Fédération de Bosnie-Herzégovine élit directement le Bosniaque et le Croate, tandis que le Serbe est élu par la Republika Srpska. Ensuite, le président du Conseil des ministres est choisi par la présidence, indépendamment de l'identité ethnique, mais le Conseil des ministres est censé avoir une représentation de tous les groupes ethniques. Quant au pouvoir législatif, il appartient à l'Assemblée parlementaire. La Chambre des peuples compte 15 délégués, dont deux tiers proviennent de la Fédération et un tiers de la Republika Srpska, chacun des cinq délégués représentant un groupe ethnique. Au contraire, la Chambre des représentants compte 42 membres élus à la représentation proportionnelle, ce qui signifie que plus un groupe de personnes a de population, plus il aura de membres.

Cela vous rappelle les quotas de représentation post- Taëf au sein du gouvernement libanais, n'est-ce pas ?

Tout cela semble fonctionner pour la Bosnie-Herzégovine, car selon le ministère des droits de l'homme et des réfugiés de Bosnie-Herzégovine, la mission de police de l'Union européenne, le HCR et d'autres organisations internationales, la sécurité est tout à fait satisfaisante dans le pays de Bosnie-Herzégovine dans toutes ses régions, malgré certains problèmes comme la discrimination récurrente et les tensions occasionnelles.

Cependant, la question principale dans tout cela est donc : le Liban a-t-il vraiment besoin de devenir une fédération ? La guerre civile a peut-être été aussi sanglante que celle de Bosnie, mais elle s'est terminée par l'accord de Taëf, qui a procédé à une répartition ethnique au sein du gouvernement libanais similaire à celle du gouvernement fédéral bosniaque, et si des tensions apparaissent occasionnellement, les tensions religieuses au Liban se sont considérablement atténuées ces dernières années. Le seul problème qui reste est la centralisation du pouvoir, avec une grande attention portée à Beyrouth et à certaines autres zones, et un manque relatif d'infrastructures dans les autres villes et villages libanais. En fait, un problème encore plus important, selon certains, est que le Liban est devenu trop divisé à cause du Taëf. Les problèmes les plus importants auxquels le Liban est actuellement confronté sont les crises économique et sanitaire, ainsi que les niveaux élevés de corruption au sein du gouvernement. On pourrait dire que le fédéralisme n'est pas vraiment nécessaire à l'heure actuelle, car les tensions religieuses s'apaisent.

Un autre problème est la question de l'identité. Alors que la Suisse a plus ou moins réussi à former un semblant d'identité grâce à son histoire de neutralité, des pays comme l'Éthiopie et la Bosnie-Herzégovine sont confrontés à des problèmes d'absence d'identité nationale unifiée. Les citoyens bosniaques s'identifient toujours comme Serbes, Croates et Bosniaques, et leurs tensions religieuses n'ont pas disparu, comme le montrent les problèmes de 2014.

Ce manque d'identité unifiée combiné aux souhaits d'une plus grande autonomie peut conduire à des tensions, des violences et des tentatives de sécession de l'union fédérale. Les Tigres du nord de l'Éthiopie continuent de se méfier du gouvernement fédéral, estimant qu'ils ne sont pas assez bien représentés et qu'ils sont trop distincts culturellement du gouvernement fédéral d'Addis-Abeba. Un exemple peut-être moins violent est celui de la province canadienne du Québec, qui est toujours en train de rivaliser pour le contrôle de la politique canadienne et le référendum demandant si le peuple souhaitait quitter le Canada en 1995 a échoué par une très faible marge, avec seulement 50,58% de refus. La raison en est que le Québec se sent toujours sous-représenté au sein du gouvernement fédéral en raison de différences culturelles notables, principalement au niveau de l'utilisation de la langue française par rapport à la prédominance de l'anglais ailleurs au Canada. Même aux États-Unis, des menaces de sécession ont été proférées à plusieurs reprises par certains États du Sud pour des questions d'identité, y compris, mais sans s'y limiter, lors de la guerre civile américaine, où 11 États du Sud ont officiellement fait sécession de l'Union et ont brièvement formé les États confédérés d'Amérique avant d'être annexés à nouveau lorsqu'ils ont perdu la guerre civile 4 ans plus tard.

Beaucoup pensent que l'accord de Taëf a en fait rendu le Liban trop divisé en raison de l'accent mis sur la division du pouvoir et de l'identité entre les groupes religieux, ce qui va à l'encontre de l'objectif de la fédéralisation. La fédéralisation en l'absence d'une croyance généralisée en une identité libanaise unifiée peut nous conduire à autant de problèmes que ceux que nous avons mentionnés et qui ont frappé les pays fédéraux. Certaines personnes affirment même que le Liban est déjà semi-fédéralisé et qu'il est confronté à tous les problèmes de la fédéralisation car les différentes entités du Liban ont leurs propres services et continuent d'avoir leur propre identité unique qui l'emporte sur la loyauté envers le gouvernement central. Si le Liban devait devenir un État fédéral, qui peut dire que les tensions ne trouveraient pas un terrain fertile pour se développer et que, par exemple, le sud ne tenterait pas unilatéralement de faire sécession à nouveau comme il l'a fait dans le passé, sur la base de l'identité et des différences religieuses et culturelles ?

Si l'on en croit les critiques présentées ci-dessus, le fédéralisme n'est peut-être pas la solution et des solutions moins extrêmes, comme la lutte contre la centralisation du pouvoir, la lutte contre la corruption et le renforcement d'une identité libanaise unifiée, peuvent être plus efficaces et plus nécessaires pour résoudre les problèmes qui affligent le Liban. Mais cela reste à débattre.

This article is translated by Mira El Khawand, translator of The Phoenix Daily.

This article was originally published on July 10th, 2021.

Sources et lectures complémentaires :

- Broschek, Jorg (2016). "Federalism in Europe, America and Africa: A Comparative Analysis". Federalism and Decentralization: Perceptions for Political and Institutional Reforms (PDF). Singapore: Konrad Adenauer Stiftung.  https://broschek.ca/uploads/Federalism%20in%20Europe,%20America%20and%20Africa%20A%20Comparative%20Analysis.pdf

-  "European Commission Report – Enlargement – Bosnia and Herzegovina – Relations with the EU". Europa.Eu. https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20190529-bosnia-and-herzegovina-analytical-report.pdf

- The CIA World Factbook for Lebanon. https://www.cia.gov/the-world-factbook/countries/lebanon/

- The CIA World Factbook for Bosnia and Herzegovina. https://www.cia.gov/the-world-factbook/countries/bosnia-and-herzegovina/

- Cardinal, Mario (2005). Breaking Point: Quebec, Canada, The 1995 Referendum. Montreal: Bayard Canada Books.

- "Division of Powers - Bosnia-Herzegovina". CoR. Retrieved 22 June 2021. https://portal.cor.europa.eu/divisionpowers/Pages/Bosnia-Herzegovina.aspx

- Ford, Henry Jones (1908). "The Influence of State Politics in Expanding Federal Power". Proceedings of the American Political Science Association.

- "Ethiopia: 'We are in our homeland, the invaders are attacking us,' says Tigray's Gebremichael". France 24. 15 December 2020. https://web.archive.org/web/20201216215210/https://www.france24.com/en/africa/20201205-ethiopia-we-are-in-our-homeland-the-invaders-are-attacking-us-says-tigray-s-gebremichael